Il bando di gara: uno strumento per la ricerca di offerte per progetti statali

Sono molte le aziende che ambiscono a ricevere incarichi dalla Pubblica Am­mi­ni­stra­zio­ne. Per garantire che tutte le aziende abbiano le stesse op­por­tu­ni­tà, la Pubblica Am­mi­ni­stra­zio­ne indice dei bandi di gara per assegnare al­l'a­zien­da più me­ri­te­vo­le l'appalto. La normativa che regola l'appalto pubblico è il decreto le­gi­sla­ti­vo n. 50 del 18 aprile 2016. So­li­ta­men­te, con la pub­bli­ca­zio­ne di un bando di gara tutte le aziende in­te­res­sa­te possono can­di­dar­si entro una scadenza pre­sta­bi­li­ta e suc­ces­si­va­men­te l'ap­pal­tan­te, ovvero la Pubblica Am­mi­ni­stra­zio­ne, dà l'in­ca­ri­co al­l'ap­pal­ta­to­re, cioè a quella azienda che meglio risponde alle sue esigenze, op­por­tu­na­men­te indicate nel bando di gara.

Come scritto sopra, è la normativa presente nel Codice dei contratti pubblici a regolare la gara d'appalto. In questa norma italiana sono state recepite le direttive europee 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE.

La gara d'appalto consiste in una richiesta scritta e pubblica di pre­sen­ta­zio­ne di offerte per le pre­sta­zio­ni indicate nel bando di gara (ad esempio la fornitura di un prodotto o servizio). Per gli appalti pubblici è la Pubblica Am­mi­ni­stra­zio­ne a pub­bli­ca­re il bando di gara, ri­vol­gen­do­si ad aziende private, a pro­fes­sio­ni­sti o ad altri soggetti pubblici.

Ge­ne­ral­men­te, i soggetti che indicono una gara d'appalto, svolgendo quindi la funzione di ap­pal­tan­te, sono le autorità locali, gli organismi di diritto pubblico, i governi, l'Unione Europea, le or­ga­niz­za­zio­ni in­ter­na­zio­na­li, o ancora le aziende che operano in settori speciali.

Questi enti pubblici sono so­li­ta­men­te obbligati per legge a pub­bli­ca­re un bando di gara e a seguire de­ter­mi­na­te procedure am­mi­ni­stra­ti­ve, ovvero le procedure d'appalto, secondo le normative nazionali ed europee. I bandi di gara per progetti statali devono essere ac­ces­si­bi­li per tutte le aziende che po­treb­be­ro essere in­te­res­sa­te al­l'of­fer­ta e vengono perciò pub­bli­ca­ti in giornali spe­cia­liz­za­ti o in appositi portali online.

In Italia e al­l'in­ter­no del­l'U­nio­ne Europea gli enti pubblici, come autorità locali ma anche aziende sov­ven­zio­na­te dallo Stato, sono obbligate per legge a pub­bli­ca­re un bando di gara per ogni progetto pia­ni­fi­ca­to, prima di in­ca­ri­ca­re un'im­pre­sa. Si ricorre a questa procedura d'appalto perché i fondi statali, derivati dai soldi dei con­tri­buen­ti, devono essere usati nel modo più ef­fi­cien­te e con­ve­nien­te possibile, evitando sprechi. Inoltre così facendo si tende a com­bat­te­re la cor­ru­zio­ne e si evitano casi di nepotismo.

Nello specifico, quando si parla di una gara d'appalto si dà avvio a una procedura d'appalto, che prevede la pub­bli­ca­zio­ne di un bando di gara, chiamato anche sem­pli­ce­men­te bando pubblico, in cui viene descritto il lavoro o pre­sta­zio­ne d'opera da ef­fet­tua­re. In questo documento ufficiale saranno elencati i requisiti necessari per la par­te­ci­pa­zio­ne di un'a­zien­da alla gara d'appalto e tra tutte le proposte ottenute, l'ap­pal­tan­te, quindi l'ente pubblico che ha indetto la gara d'appalto, sceglierà l'ap­pal­ta­to­re, ovvero l'azienda, che riterrà più idonea (in genere per prezzo e qualità) a sod­di­sfa­re le sue esigenze.

Per portare avanti una gara d'appalto ci si può servire di diverse procedure, che spie­ghia­mo bre­ve­men­te di seguito.

• Procedura aperta: è la più uti­liz­za­ta. In questo caso chiunque può pre­sen­ta­re un'of­fer­ta, a patto che soddisfi i requisiti richiesti. Non vi sono però par­ti­co­la­ri re­stri­zio­ni alla propria adesione e quindi il principio della con­cor­ren­za viene mag­gior­men­te ri­spet­ta­to, rap­pre­sen­tan­do da questo punto di vista la procedura ottimale.
• Procedura ristretta: anche in questo caso chiunque può par­te­ci­pa­re, ma solo chi ha superato la pre­se­le­zio­ne può pre­sen­ta­re un'of­fer­ta. Motivi plau­si­bi­li per il ricorso a questa procedura sono ri­con­du­ci­bi­li a costi troppo elevati per una procedura aperta o il mancato rag­giun­gi­men­to di esiti. Inoltre, anche incarichi urgenti o progetti che ri­chie­do­no un'e­le­va­ta se­gre­tez­za possono ri­chie­de­re una pre­se­le­zio­ne dei candidati.
• Procedura com­pe­ti­ti­va negoziata: prevede una pre­se­le­zio­ne dei par­te­ci­pan­ti e la pre­sen­ta­zio­ne di un'of­fer­ta che verrà negoziata. Si può uti­liz­za­re in tutte quelle materie che ri­chie­do­no una ne­go­zia­zio­ne e in tutti quei casi in cui non si può ricorrere alle altre procedure. I settori della difesa e della sicurezza, del­l'ac­qua, del­l'e­ner­gia, dei trasporti e dei servizi postali possono ser­vir­se­ne come procedura standard.
• Dialogo com­pe­ti­ti­vo: in alcune si­tua­zio­ni l'ap­pal­tan­te ha chiaro quale risultato debba essere raggiunto con un incarico, ma non sa ancora quale soluzione sia quella migliore. In casi simili si può ricorrere al dialogo com­pe­ti­ti­vo, pensato per essere una forma a metà tra la procedura aperta e ristretta. Nella prima fase vengono negoziati tutti gli aspetti del­l'ap­pal­to con i candidati idonei; questi requisiti ser­vi­ran­no nella seconda fase come base per il bando di gara e le aziende potranno proporre la loro offerta.
• Par­te­na­ria­to per l'in­no­va­zio­ne: questa procedura è usata nel momento in cui sul mercato non esiste ancora quello di cui si ha bisogno. L'ap­pal­tan­te sviluppa con una o più aziende nuovi metodi o prodotti con cui vuole rag­giun­ge­re il risultato auspicato. In questo caso non è ne­ces­sa­ria la pub­bli­ca­zio­ne del bando di gara, in quanto l'azienda viene in­ca­ri­ca­ta senza dover seguire la classica procedura d'appalto.
• Concorso di pro­get­ta­zio­ne: prevede la raccolta di idee per un progetto.

Il le­gi­sla­to­re europeo ha no­te­vol­men­te mo­di­fi­ca­to le normative nazionali. Nelle direttive dell'UE è stabilito che gli stati membri al rag­giun­gi­men­to di un de­ter­mi­na­to valore monetario devono regolare le procedure d'appalto al Go­vern­ment Pro­cu­re­ment Agreement (GPA) del­l'Or­ga­niz­za­zio­ne mondiale del commercio. Ciò significa nel concreto che se la somma destinata al­l'in­ca­ri­co si trova al di sopra della ri­spet­ti­va soglia europea, per l'as­se­gna­zio­ne del lavoro è ne­ces­sa­rio seguire le leggi europee. In questo contesto è anche deciso che i bandi di gara per progetti al di sopra questa soglia devono essere indetti a livello europeo.

La com­mis­sio­ne europea calcola nuo­va­men­te questa soglia ogni due anni per com­pen­sa­re eventuali flut­tua­zio­ni di cambio. Ad esempio, dal primo gennaio 2020 è fissata la soglia di 5.350.000 euro per gli appalti pubblici di lavoro e per le con­ces­sio­ni.

Invece, nel caso di lavori al di sotto della soglia europea si continua ad applicare la ri­spet­ti­va procedura d'appalto nazionale. In Italia le procedure d'appalto mag­gior­men­te uti­liz­za­te sono la procedura aperta, la procedura ristretta e la procedura com­pe­ti­ti­va negoziata (possibile con o senza la pub­bli­ca­zio­ne di un bando di gara). Quindi gli appalti con valore inferiore alla soglia fissata dall'UE non devono essere indetti a livello europeo, ma ciò non toglie che non possano can­di­dar­si anche le aziende degli stati membri dell'UE, come anche l'Islanda, il Lie­ch­ten­stein, la Norvegia e la Svizzera. La loro par­te­ci­pa­zio­ne dovrà però sot­to­sta­re alle normative nazionali.

Come asserito in pre­ce­den­za, una gara d'appalto comincia so­li­ta­men­te con la pub­bli­ca­zio­ne del bando di gara, pre­di­spo­sto dalle co­sid­det­te Stazioni Ap­pal­tan­ti, che si basano a loro volta su modelli (chiamati bandi tipo), approvati dalle autorità, dopo con­sul­ta­zio­ne con il Ministero delle in­fra­strut­tu­re e dei trasporti e le categorie pro­fes­sio­na­li in­te­res­sa­te. Seppur si discuta da tempo di eliminare l'obbligo di pub­bli­ca­re il bando di gara sui quo­ti­dia­ni nazionali, data la sempre più crescente in­for­ma­tiz­za­zio­ne, a oggi un bando di gara deve essere pub­bli­ca­to:

• sulla piat­ta­for­ma online dell'Anac;
• sotto forma di estratto su almeno uno dei prin­ci­pa­li quo­ti­dia­ni a dif­fu­sio­ne nazionale e su almeno uno a maggiore dif­fu­sio­ne locale nel luogo in cui si eseguono i contratti.
• Nel caso di importi superiori alle soglie co­mu­ni­ta­rie, il bando di gara prevede la pub­bli­ca­zio­ne per estratto su almeno due dei prin­ci­pa­li quo­ti­dia­ni a dif­fu­sio­ne nazionale e su almeno due a maggiore dif­fu­sio­ne locale.

Inoltre, nel caso di progetti rilevanti in ambito europeo tutte le in­for­ma­zio­ni devono essere inviate alla Gazzetta ufficiale del­l'U­nio­ne Europea, che pubblica poi il bando di gara su TED (Tenders Elec­tro­nic Daily, un proprio portale online per i progetti pubblici europei.

Se un'a­zien­da è in­te­res­sa­ta a uno degli incarichi presenti nel bando di gara, possono essere richiesti al­l'ap­pal­tan­te i relativi documenti. Tra questi sono contenuti tutti i dettagli del progetto, il ca­pi­to­la­to atteso, i documenti necessari e i criteri per stabilire l'i­do­nei­tà del candidato.

So­li­ta­men­te valgono i seguenti requisiti per tutti i par­te­ci­pan­ti a una procedura d'appalto:

• devono poter cer­ti­fi­ca­re le com­pe­ten­ze tecniche ne­ces­sa­rie tramite referenze, abi­li­ta­zio­ne alla pro­fes­sio­ne, ecc.
• Deve essere chia­ra­men­te espli­ci­ta­ta dal­l'a­zien­da la capacità di occuparsi del­l'in­ca­ri­co tramite un elenco delle risorse personali e fi­nan­zia­rie di­spo­ni­bi­li.
• Sono necessari cer­ti­fi­ca­ti di buona condotta e che attestino il pagamento puntuale di tasse, com­mis­sio­ni, ecc., per as­si­cu­ra­re così che si tratta di un'a­zien­da af­fi­da­bi­le e re­spon­sa­bi­le.

Ov­via­men­te ogni progetto può prevedere dei criteri di idoneità specifici.

Se l'azienda soddisfa tutti i requisiti e continua a essere in­te­res­sa­ta al­l'in­ca­ri­co, invia i documenti per l'offerta, completi e senza errori, alla stazione ap­pal­tan­te che si occupa della relativa verifica al termine delle tem­pi­sti­che di can­di­da­tu­ra.

Di seguito rie­pi­lo­ghia­mo i passaggi dello svol­gi­men­to di una procedura aperta di una gara d'appalto. Quanto descritto vale anche per le altre procedure, ad eccezione della procedura ristretta e di quella negoziata che non sempre prevedono la pub­bli­ca­zio­ne di un bando di gara. In questi casi solo dopo una pre­se­le­zio­ne viene deciso chi otterrà i documenti completi della procedura d'appalto e dovrà quindi pre­sen­ta­re un'of­fer­ta.

1. Prima di tutto un'i­sti­tu­zio­ne pubblica individua una necessità sulla base della quale vengono definiti un obiettivo e tutte le misure richieste per la rea­liz­za­zio­ne in un apposito ca­pi­to­la­to.
2. Vengono prodotti i documenti per l'appalto, che de­scri­vo­no det­ta­glia­ta­men­te quali servizi sono attesi, quali sono le ca­rat­te­ri­sti­che ne­ces­sa­rie per l'e­se­cu­zio­ne e quali con­di­zio­ni di contratto valgono.
3. La scelta del tipo di procedura d'appalto avviene in base alla pre­sta­zio­ne prevista, ai requisiti dei candidati e al calcolo dei costi. So­li­ta­men­te si svolge una procedura aperta, dalla quale si può differire in presenza di de­ter­mi­na­te con­di­zio­ni.
4. Si procede con la pub­bli­ca­zio­ne del bando di gara su specifici portali online e giornali stampati, indicanti dove le aziende in­te­res­sa­te possono scaricare o ri­chie­de­re tutti i documenti della gara d'appalto.
5. Le aziende in­te­res­sa­te pre­sen­ta­no le offerte complete com­pren­si­ve di tutti i cer­ti­fi­ca­ti, referenze, calcoli di prezzo, ca­pi­to­la­to e spie­ga­zio­ni ne­ces­sa­rie.
6. La stazione ap­pal­tan­te conserva in un posto sicuro tutti i documenti dei candidati fino al termine del­l'ul­ti­mo giorno di­spo­ni­bi­le per la can­di­da­tu­ra e li apre in una data stabilita in pre­ce­den­za.
7. Subito dopo l'a­per­tu­ra delle offerte, segue una verifica formale. I documenti con errori di forma vengono scartati senza ulteriori indugi.
8. Le offerte corrette vengono con­trol­la­te e valutate nei contenuti. Si ispeziona la com­pe­ten­za del­l'a­zien­da e dei suoi di­pen­den­ti, ma anche i prezzi per valutare la red­di­ti­vi­tà al­l'in­ter­no del­l'a­zien­da e rispetto alle offerte degli altri con­cor­ren­ti.
9. Sulla base del­l'i­do­nei­tà e della red­di­ti­vi­tà la stazione ap­pal­tan­te decide quale azienda si aggiudica l'appalto. In casi ec­ce­zio­na­li, se ad esempio nessun candidato soddisfa i requisiti richiesti, la gara d'appalto può essere annullata.
10. Per gli appalti a livello europeo, per motivi legali, vengono informati per iscritto prima i par­te­ci­pan­ti che sono stati scartati, indicando i motivi per cui non sono stati scelti e il nome del­l'a­zien­da vin­ci­tri­ce. Suc­ces­si­va­men­te anche l'ap­pal­ta­to­re effettivo riceve una co­mu­ni­ca­zio­ne scritta con esito positivo. Nel caso di appalti nazionali ai candidati non se­le­zio­na­ti vengono indicati solo i motivi per cui non si sono ag­giu­di­ca­ti il progetto.

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